اصلاحات ماندگار دکتر مصدق در صنعت بیمه ایران

پیش از سال ۱۳۳۰، صنعت بیمه در ایران با چالش‌های ساختاری غلبه شرکت‌های خارجی، خروج مداوم ارز از کشور، فقدان قوانین اجباری در پوشش‌های پایه و عدم حمایت حقوقی کافی از بیمه‌گذاران داخلی روبه‌رو بود. تحولات و لوایح تصویب‌شده در دوران دولت زنده‌یاد دکتر محمد مصدق (۱۳۳۰ تا ۱۳۳۲)، تحولی بنیادین نسبت به وضعیت پیش از سال ۱۳۳۰ ایجاد کردند. از «بازار کاملاً اختیاری» تا انتهای دهه بیست شمسی به «تأسیس اولین بیمه اجباری در تاریخ ایران » رسیدیم.

پیش از ۱۳۳۰بیمه‌ها تماماً داوطلبانه و اختیاری بودند. قربانیان تصادفات رانندگی و حوادث وسایل نقلیه هیچ‌گونه پشتوانه قانونی و مالی برای جبران خسارات جانی و مالی نداشتند. با تصویب لایحه بیمه شخص ثالث ۱۳۳۱ برای نخستین‌بار، مسئولیت مدنی دارندگان وسایط نقلیه قانونی شد و کلیه مالکان مکلف به دریافت پوشش بیمه شخص ثالث شدند. این اقدام، امنیت اجتماعی و اقتصادی جبران خسارات حوادث رانندگی را بنیان نهاد. ضمنا انحصار شرکت‌های خارجی شکسته شد و ملی‌سازی بازار بیمه نیز صورت گرفت.

پیش از ۱۳۳۰نمایندگی‌های بیمه‌های خارجی – به‌ویژه انگلیسی مانند Yorkshire و Alliance بخش اعظمی از بازار بیمه کشور را کنترل می‌کردند و نرخ‌ها و شرایط بیمه را تعیین می‌نمودند. با اعمال محدودیت‌های سخت‌گیرانه برای نمایندگی‌های خارجی و دادن اولویت و اختیارات ویژه به شرکت سهامی بیمه ایران، بازار بیمه ملی شد و سهم شرکت‌های داخلی در حق‌بیمه دریافتی کشور به ‌طور چشمگیری افزایش یافت. حق‌بیمه‌های دریافتی توسط شرکت‌های خارجی مستقیماً و بدون بازگردانده شدن سود یا سرمایه‌گذاری داخلی، از کشور خارج می‌شد که به خروج بخش قابل توجهی از منابع ارزی می‌انجامید. تمرکز حق‌بیمه‌ها در شرکت سهامی بیمه ایران و محدودیت خروج ارز، ذخایر مالی ارزشمندی را برای دولت در شرایط تحریم سخت اقتصادی و «اقتصاد بدون نفت» فراهم ساخت.

از سوی دیگر بیمه ایران به سطح اعتباری و عملیاتی بانک‌ها ارتقا یافت. بیمه ایران از نظر مقررات معاملاتی و اختیارات حقوقی تا قبل از ۱۳۳۰ مانند یک شرکت تجاری معمولی عمل می‌کرد و امکان ارائه خدمات و تسهیلات اعتباری گسترده در معاملات بانکی را نداشت. با تصویب لایحه بهمن ۱۳۳۱ بیمه ایران مشمول مقررات و مزایای قانونی «معاملات بانکی» شد. این امر قدرت اعتباردهی، اختیارات بازه استرداد مطالبات و نقش این شرکت را در تسویه و اعطای تسهیلات مالی تضمین کرد.

صنعت بیمه کشور و شرکت سهامی بیمه ایران شاهد تحولات ساختاری و حقوقی مهمی عمدتاً در راستای سیاست «اقتصاد بدون نفت»، کوتاه کردن دست شرکت‌های بیگانه و تقویت نهادهای مالی داخلی پس از تحریم‌های بریتانیا بودند. در ۸ آبان ۱۳۳۱، دکتر مصدق براساس «قانون اعطای اختیارات»، «لایحه قانونی بیمه خسارت شخص ثالث ناشی از وسائط نقلیه موتوری» را تصویب و ابلاغ کرد. طبق ماده ۱ این قانون، تمامی مالکان وسائط نقلیه موتوری (زمینی، هوایی و دریایی) اعم از دولتی و غیردولتی مکلف شدند وسایل نقلیه خود را در شرکت سهامی بیمه ایران یا نمایندگی‌های آن در برابر خسارت‌های مالی و جانی به اشخاص ثالث بیمه کنند. این مصوبه گام بنیادینی در اجباری شدن بیمه مسئولیت مدنی در ایران بود.

در ۱۱ بهمن ۱۳۳۱، لایحه‌ای تصویب شد که طبق آن شرکت سهامی بیمه ایران مشمول مقررات قانون معاملات بانکی مصوب ۱۳۲۰ و کلیه مزایای مؤسسات بانکی در معاملات با حق استرداد شد. این موضوع، اختیارات عملیاتی، قدرت اعتباردهی و تسهیلات مالی بیمه ایران را هم‌تراز با بانک‌های دولتی تقویت کرد.

تعهدات در برابر نیروی کار و حمایت از کارگر با لایحه بیمه‌های اجتماعی کارگران ۱۳۳۱ برای اولین بار شکل گرفت. پیش از ۱۳۳۰ قوانین حمایتی کارگران مانند قانون کار ۱۳۲۸ متکی بر سامانه‌های پراکنده بیمه حوادث بودند و نحوه تعهدات بیمه‌گر در برابر حوادث کار شفافیت قانونی کاملی نداشت. با لایحه بیمه‌های اجتماعی کارگران ۱۳۳۱ تفکیک ساختاری بیمه حوادث کارگران انجام و چارچوب اجباری برای سازمان بیمه‌های اجتماعی کارگران پایه‌گذاری شد و تعهدات کارفرمایان و بیمه‌گران را به نفع نیروی کار تثبیت کرد.

تا اواخر سال ۱۳۳۱ و پیش از استقلال کامل صندوق‌های کارگری، امور اجرایی و تعهدات مربوط به بیمه حوادث و درمان کارگران تا حد زیادی توسط شرکت سهامی بیمه ایران انجام می‌شد. در بهمن ۱۳۳۱ با تصویب «لایحه قانونی بیمه‌های اجتماعی کارگران»، این وظایف وارد مرحله تازه‌ای شد. این لوایح و قوانین، موقعیت بیمه ایران را از یک شرکت در حال رقابت با مؤسسات خارجی، به رکن اصلی پوشش‌های اتکایی و اتکای مالی دولت در دوران تحریم نفتی تبدیل کردند. اصل «اجباری بودن بیمه مسئولیت مدنی دارندگان وسایط نقلیه (شخص ثالث)» ماندگارترین و مهم‌ترین اثر قانون‌گذاری بیمه‌ای این دوره، تصویب نخستین لایحه بیمه اجباری شخص ثالث – ۱۳۳۱ بود . اگرچه این لایحه پس از کودتای ۲۸ مرداد ۱۳۳۲ به دلیل لغو کلیه لوایح متکی بر «قانون اختیارات» دستخوش تغییرات شکلی شد، اما تفکر بنیادی آن در جامعه و نظام حقوقی ایران نهادینه شد. نیاز عملی کشور به این قانون سبب شد که قانون‌گذار در دی‌ماه ۱۳۴۷ «قانون بیمه اجباری مسئولیت مدنی دارندگان وسایل نقلیه موتوری زمینی در مقابل شخص ثالث» را با الهام مستقیم از شاکله قانون سال ۱۳۳۱ به تصویب برساند که تا اصلاحات بعدی در سال‌های ۱۳۸۷ و ۱۳۹۵، استخوان‌بندی اصلی بیمه خودرو در ایران باقی ماند.

رویکرد دولت مصدق در ترجیح مؤسسات بیمه داخلی و اعمال محدودیت بر خروج حق‌بیمه توسط نمایندگی‌های خارجی، الگوی مدیریت ارز و بازار بیمه را برای دهه‌های بعد تغییر داد.‌ شرکت سهامی بیمه ایران پس از این دوره به بازارگردان و اتکای اصلی صنعت بیمه کشور تبدیل شد. سازمان تأمین اجتماعی با لایحه‌ای به صورت «سازمان بیمه‌های اجتماعی کارگران» تشکیل شد و در دهه‌های ۱۳۴۰ و ۱۳۵۰ تحول یافت و درنهایت به ساختار کنونی سازمان تأمین اجتماعی – طبق قانون تأمین اجتماعی مصوب ۱۳۵۴ – تبدیل شد. تمامی مفاهیم پایه امروز مانند نرخ حق‌بیمه، خدمات درمانی کارگری و مستمری‌های ازکارافتادگی از مفاد آن لایحه ریشه گرفته‌اند.

اعطای اختیارات معاملاتی هم‌تراز با بانک‌ها به شرکت سهامی بیمه ایران در لایحه بهمن ۱۳۳۱، الگوی جدیدی برای ورود شرکت‌های بیمه به بازار سرمایه‌گذاری، اعتبارات و مراجع اخذ مطالبات ایجاد کرد. این جایگاه حقوقی سبب شد مؤسسات بیمه در ایران صرفاً فروشنده بیمه‌نامه نباشند، بلکه به عنوان نهادهای مالی اثرگذار در بازار پول و سرمایه شناخته شوند.‌

پس از انقلاب اسلامی، «ملی‌سازی صنعت بیمه» که از دوره مصدق کلید خورده بود، با تصویب «قانون ملی شدن موسسات بیمه و بانک‌ها» در تیرماه ۱۳۵۸ تکمیل شد و کلیه شرکت‌های بیمه خصوصی وقت نیز ملی شدند. پس از پیروزی انقلاب و در راستای تمرکز امکانات مالی و اعمال حاکمیت دولت بر نهادهای پولی و مالی، شورای انقلاب اسلامی در تاریخ ۴ تیر ۱۳۵۸ «لایحه قانونی ملی شدن مؤسسات بیمه و اعتبار» را تصویب کرد. هدف اصلی جلوگیری از خروج سرمایه، ساماندهی دیون شرکت‌ها و انطباق فعالیت‌های بیمه‌ای با اصل ۴۴ قانون اساسی بود. تا پیش از این تاریخ، علاوه بر شرکت دولتی بیمه ایران، ۱۳ شرکت بیمه خصوصی داخلی با یا بدون مشارکت سرمایه‌گذاران خارجی و دو نمایندگی شرکت‌های بیمه خارجی- یورکشایر انگلیسی و اینگستراخ شوروی – در کشور فعال بودند. بلافاصله پس از ملی شدن، اداره کلیه شرکت‌های خصوصی تحت نظارت دولت و شورای عالی بیمه (وابسته به بیمه مرکزی) درآمد. در سال‌های ۱۳۶1–۱۳۶0 فعالیت صدور بیمه‌نامه در ۱۰ شرکت بیمه خصوصیِ ملی‌شده متوقف و مقرر شد تنها سه شرکت بیمه ایران، بیمه آسیا و بیمه البرز به فعالیت‌های جاری بیمه‌ای پرداخته و پرتفوی و تعهدات شرکت‌های بلاتکلیف را جذب کنند.

مرحله نهایی ادغام و تعیین تکلیف حقوقی شرکت‌های ملی‌شده، در سال ۱۳۶۷ و با تصویب «قانون اداره امور شرکت‌های بیمه» توسط مجلس شورای اسلامی اجرایی شد. طبق ماده ۱ و تبصره ۱ این قانون ۱۰ شرکت بیمه خصوصیِ ملی‌شده شامل بیمه آریا، بیمه امید، بیمه پارس، بیمه تهران، بیمه توانا (ایران و آمریکا)، بیمه حافظ، بیمه ساختمان و کار، بیمه شرق، بیمه ملی و بیمه دانا (سابق) همگی در یکدیگر ادغام شده و «شرکت سهامی بیمه دانا» را به عنوان یک شرکت جدید دولتی شکل دادند. بازار بیمه بازرگانی ایران رسماً به ۴ شرکت تماماً دولتی (ایران، آسیا، البرز و دانا) محدود شد

این ساختار انحصاری و دولتی تا اواخر دهه ۱۳۷۰ و اوایل دهه ۱۳۸۰ – با تصویب قوانین جدید و ظهور مجدد شرکت‌های بیمه خصوصی و اجرای سیاست‌های اصل ۴۴- حاکم بود. اصلاحات بیمه‌ای دولت دکتر مصدق (۱۳32–۱۳30)، پس از گذشت بیش از هفت دهه و در سال ۱۴۰۵، همچنان شالوده و استخوان‌بندی اصلی سه رکن اساسی صنعت بیمه و رفاه اجتماعی در ایران را تشکیل می‌دهند. اصل «اجباری بودن بیمه مسئولیت مدنی (شخص ثالث)» ماندگارترین و ملموس‌ترین اثر قانون‌گذاری بیمه‌ای آن دوره -۱۳۳۱- است که برای نخستین‌بار در تاریخ ایران، دریافت پوشش بیمه مسئولیت را برای تمام دارندگان وسایط نقلیه موتوری الزام‌آور کرد.

این اصل حقوقی در قوانین بعدی مصوب ۱۳۴۷، ۱۳۸۷ و درنهایت قانون بیمه اجباری شخص ثالث مصوب ۱۳۹۵ تثبیت، جامع‌تر و مدرن‌تر شد. امروزه بیمه شخص ثالث بزرگ‌ترین سهم از پرتفوی بیمه‌ای کشور را تشکیل می‌دهد و تمامی حقوق مرتبط با «صندوق تامین خسارت‌های بدنی» و افت قیمت خودرو، ریشه در الزام قانونی اولیه سال ۱۳۳۱ دارد. ساختار و زیربنای «بیمه‌های اجتماعی و تأمین اجتماعی» در بهمن ۱۳۳۱، با «لایحه قانونی بیمه‌های اجتماعی کارگران» شکل گرفت که حقوق کارگران در برابر حوادث، بیماری‌ها، ازکارافتادگی و بازنشستگی را انسجام بخشید. این لایحه سنگ‌بنای تشکیل «سازمان تأمین اجتماعی» شد. ساختار کنونی بیمه درمان اجباری کارگران، مستمری بازنشستگی، محاسبه سن و سابقه کار، و تعهدات کارفرما که امروزه پوشش‌دهنده ده‌ها میلیون بیمه‌شده در کشور است، تکامل‌یافته و امتداد مستقیم همان نظام حمایتی تدوین‌شده در سال ۱۳۳۱ است

الگوی «ملی‌سازی بازار و حمایت از شرکت‌های بیمه داخلی» نقطه عطفی در «استقلال مالی و ارزی» صنعت بیمه ایران شد. رویکرد حمایت از بیمه‌گران داخلی و الزام نهادهای دولتی و عمومی به استفاده از ظرفیت‌های بیمه‌ای داخل کشور، الگویی ماندگار شد که حتی پس از ملی‌سازی کامل در سال ۱۳۵۸ و سپس خصوصی‌سازی‌های دهه ۱۳۸۰ و ۱۳۹۰، کماکان به عنوان بنیان حاکمیت بیمه مرکزی و استقلال بازار بیمه کشور عمل می‌کند.

259